青政办[2012]293号

　　西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局： 《青海省社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。 青海省人民政府办公厅 2012年11月7日

青海省社会养老服务体系建设规划

(2011—2015年)

　　为积极应对人口老龄化，加快建立起我省与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，促进富裕文明和谐新青海建设，根据国务院办公厅《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》、《青海省“十二五”社会服务发展规划》及《青海省“十二五”老龄事业发展规划》精神，制定本规划。

　　一、规划背景

　　(一)发展现状

　　省委、省政府高度重视社会养老服务事业，“十一五”期间，全省社会养老服务体系建设成效明显。一是养老服务发展环境逐步改善。养老服务政策法规日趋健全，初步建立起以老年人基本生活保障、老年人社会福利、老年人社会救助和社会养老服务为主要内容的政策法规体系，基本形成了多元的社会养老服务发展格局，有力促进了社会养老服务体系建设。二是养老服务机构不断增加。全省各类养老服务机构(包括敬老院、老年社会福利院、老年公寓、老年康复院、干部休养所、军队离退休干部休养所、光荣院等)已达163个，各类养老服务机构拥有床位数5132张。全省建成5所老年大学，建立各类老年活动室645间。三是居家养老服务逐步拓展。在西宁市、格尔木市、德令哈市等主要城市社区兴办“星光老年之家”的基础上，开展居家养老服务试点工作，陆续建成一批街道(社区)老年人日间照料中心(站)，社区居家养老服务逐步向生活照料、康复护理、医疗保健等方面延伸。四是养老服务惠及范围日益扩大。城乡“三无”老人(无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人)基本实现了自愿条件下集中供养。在重点保障“三无”老人、孤老优抚对象以及低收入高龄、空巢、独居、失能等特殊困难老年人服务需求的同时，逐步为其他老年人提供多样化、多层次的养老服务。五是农村牧区及民办养老机构有所发展。截至2010年底，全省农牧区有敬老院131所，有床位4284张。农村集中供养率13.1%。民办福利机构3个，床位380张，从业人员140人。“十一五”期间，我省初步形成了以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑的社会养老服务基本框架。 总体上看，我省社会养老服务体系建设取得了一定成效，但仍然处于低水平发展阶段，与经济社会发展新形势、养老服务新需求还有较大差距，主要表现在：养老服务设施建设缺乏统筹规划，布局不够合理，发展还不平衡;对养老服务的投入不足，养老设施总量低于全国平均水平，养老床位缺口较大，供需矛盾比较突出;有关优惠政策还没有完全落实到位，民间投资有限，养老服务社会化程度不高;农村牧区养老服务设施比较简陋，城镇养老服务设施功能单一，难以满足服务需求;服务队伍专业化程度较低，服务规范、行业自律和市场监督都有待加强等。

　　(二)发展形势

　　加快社会养老服务体系建设，是贯彻落实科学发展观的必然要求。党的十七大确立了“老有所养”的战略目标，十七届五中全会提出“优先发展社会养老服务”的要求，省委、省政府从战略发展的高度，将优先发展社会养老服务列入《青海省国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》，明确要求“积极应对人口老龄化，统筹城乡老龄事业发展，推进多层次的养老服务体系和老年教育基础设施建设，鼓励社会力量发展养老服务业，强化社区和居家养老功能”，省第十二次党代会部署了“加快发展养老、家政、社区服务等与人民生活质量密切相关的生活性服务业”的发展战略。 加快社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化挑战的客观需要。截至2010年底，我省60岁以上老年人口已达56.32万人，占全省总人口的10.11%，其中70岁以上高龄老人21万人，占60岁以上老年人的37.29%;农牧区老年人口34.21万人，城镇老年人口约为22.11万人，分别占全省老年人口的60.74%和39.26%。目前，我省老龄人口以年均3%的速度递增，预计到2015年，老年人将达到65.28万人，占总人口的11.2%。因此，加强社会养老服务体系建设势在必行，任务繁重。 加快社会养老服务体系建设，是满足广大老年人养老服务需求的当务之急。随着人口老龄化的快速增长和家庭养老功能的弱化，高龄化、空巢化的趋势日益加剧，需要照料的高龄、空巢、独居、失能老年群体不断扩大，给家庭和社会带来的负担越来越沉重，养老服务供给压力日益加大，迫切需要提供多样化、多层次的养老服务。因此，加快社会养老服务体系建设，是应对我省人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的客观要求，是解决老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急，也是扩大消费和促进就业的有效途径。 当前，加快我省社会养老服务体系建设既是迫切要求，又面临难得的发展机遇，已成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待的重大民生问题。随着我省综合实力的不断增强，城乡居民收入的持续增加，公共财政更多地投向民生领域，社会养老服务体系建设已具备了坚实的社会经济基础。

　　(三)功能定位

　　社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复医疗、护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。 居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供交通和陪伴、老年食堂、法律维权等服务;对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置各种必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。 社区养老服务具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加托老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变。有条件的农村社区，可探索建设社区老年日间照料服务设施，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。 机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现以下功能：1.生活照料。设施应符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人的穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外转移等日常生活需求;2.康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退;3.紧急援救。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料服务。

　　二、总体要求

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以满足老年人的养老服务需求、提升老年人的生活质量为目标，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，在“十二五”期间，初步建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，为老年人创造更加幸福美好的晚年生活，共享经济社会发展成果。

　　(二)基本原则

　　1.统筹规划、分级负责。加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务，各级政府要统筹考虑、整体规划。根据国家规划，省制定全省总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策，支持重点项目建设;州(地、市)、县(市、区)制定本地规划，承担主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网络，保障养老服务工作可持续发展。 2.坚持政府主导、社会参与。切实履行政府在规划指导、政策扶持、市场培育、服务示范、监督管理等方面的职责，加快社会养老服务设施建设。发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量参与养老服务，促进有序竞争，提高社会养老服务水平。 3.坚持因地制宜、突出重点。根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排社会养老服务体系建设项目，提升社会养老服务设施水平。以居家养老服务为导向，以长期照料、康复医疗、护理和社区日间照料为重点，分类建设和完善养老服务设施。着眼于老年人的实际需求，优先解决好需求最迫切的孤老优抚对象、城乡“三无”老年人及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人养老服务问题，同时兼顾全体社会老年人改善和提高养老服务的要求，推动社会养老服务向适度普惠型发展。 4.坚持建管并重、规范管理。按照管办分离、政事政企分开的原则，统筹推进公办养老服务机构改革。区分营利性与非营利性，加强对社会养老服务机构的登记和监管。建立健全加快养老服务业发展的各项政策措施、标准体系和规章制度，促进信息化建设，加快养老服务专业队伍建设，推进养老服务业健康、规范、有序发展。

　　三、目标和任务

　　(一)建设目标

　　通过新建、改扩建和购置，到2015年，基本形成制度完善、规模适度、组织健全、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。“十二五”期间，增加社区日间照料床位和机构养老床位2.02万张，改造30%的现有床位，使之达到建设标准。各类养老床位总量达到2.53万张，其中养护型和医护型床位达到30%以上。每千名老年人拥有养老床位数达到30张。居家养老和社区养老服务网络基本健全。

　　(二)建设任务

　　1.加强居家养老服务设施建设。改善居家养老环境，健全居家养老服务支持体系。在全省实施困难老年人家庭无障碍设施改造工程，为老年人洗澡、如厕、做饭、户内活动等提供便利。在城市，按照就地就近、老年人自愿、政府鼓励的原则，推动建立邻里互助点及老年助餐点等居家养老服务载体;在农村牧区，以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治组织和集体经济，积极推进农村互助养老模式。扶持城乡居家服务机构发展，进一步开发和完善服务内容和项目，逐步建立起覆盖城乡的居家养老服务网络，为居家老年人提供便利服务。 2.加强社区养老服务设施建设。结合街道(乡镇)社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力。到2015年，实现每个街道社区均建有一所具有老年人托养功能的综合性养老服务设施。在农村，以乡镇敬老院为依托建立区域性养老服务设施。在城乡社区，重点加强社区老年人日间照料中心建设，提升托养服务的能力，向有需求的老年人提供日间照料、短期托养、配餐以及个性化要求等服务。扶持建立一批示范性街道(乡镇)养老服务机构、社区老年人日间照料中心。到“十二五”末，全省老年人日间照料服务基本覆盖城市社区和50%以上的城镇和农村社区。 3.加强养老服务机构建设。按照政府、企事业单位、社会组织共同兴办的原则，重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。今后，政府举办的养老机构应以建设老年养护机构为主。重点扶持省级养老福利设施规范发展，提高服务能力和示范水平。州(地、市)、县(市、区)统筹规划建设能满足收养失能、半失能老年人为主的综合性老年养护设施。现有政府举办的养老机构应逐步向老年养护院转变，为社会兴办的养老服务机构提供示范。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现生活照料、康复医疗、护理、紧急救援等功能。符合条件的老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，发挥示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。 4.加强养老服务能力建设。依托现代信息技术手段，为老年人提供高效便捷的服务，规范行业管理，不断提高养老服务水平。到2015年，养老信息服务平台覆盖全省城市社区。鼓励养老服务机构装备养老护理专业设备、辅具，提高社会养老服务装备水平。

　　(三)建设方式

　　通过新建、扩建、改建、购置等方式，因地制宜建设养老服务设施。城市新建小区开发建设和旧城改造要按照《城市居住区规划设计规范》的要求，将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案同步规划、同步建设、同步竣工、同步交付使用。已建小区没有养老服务设施的，要逐步补建或利用闲置的设施改建。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。建设社区养老服务设施应以社区居住人口数量为依据，兼顾服务半径，根据实际需要，合理确定建设规模，科学设置老年人的生活服务、保健、康复、娱乐及辅助用房，配备相关设备和必要的交通工具。

　　(四)运行机制

　　充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发展。公办养老机构应充分发挥其基础性、保障性作用。 按照分类推进事业单位改革的总体思路，理顺公办养老机构的运行机制，建立责任制和绩效评价制度，提高服务质量和效率。鼓励公办养老机构实行公建民营，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营。加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。 鼓励社会办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任。鼓励扶持各类社会服务机构和中介组织参与社区和居家养老服务。

　　四

　　重点建设工程 “十二五”期间，根据我省经济社会发展状况和人口老龄化发展趋势及服务需求，逐步建成“居家养老服务为基础，社区服务为依托，机构养老服务为支撑”的养老服务体系，突出地级以上城市老年养护机构建设计划(简称“阳光计划”)、县区综合社会福利中心建设计划(简称“月光计划”)、城镇社区养老服务设施建设计划(简称“星光计划”)、农村五保供养服务设施建设计划(简称“霞光计划”)、农村养老服务建设计划(简称“幸福计划”)、爱心护理院建设计划(简称“爱心护理工程”)、老年康复辅具配置计划(简称“助康计划”)、养老服务信息系统建设工程、养老护理员培训教育工程等九大重点建设工程(见附表)。总投资估算为3.5亿元，主要资金来源为中央专项补助、省本级福利彩票公益金资助、地方配套以及社会筹集等。

　　五、保障措施

　　(一)加强组织领导。

　　各级政府要充分认识加强社会养老服务体系建设的重要意义，将社会养老服务体系建设摆上重要议事日程和目标责任考核范围，纳入经济社会发展规划，统一部署、统筹安排、同步实施。各地要建立由民政、发展改革、老龄部门牵头，相关部门参与的工作机制，加强协调沟通和对规划实施的督促检查，确保规划目标的如期实现。鼓励社会各界对规划实施情况进行公开监督。

　　(二)加大资金投入。

　　各级政府要切实履行基本公共服务职能，强化在社会养老服务体系建设中的支出责任，安排财政性专项资金，支持公益性养老服务设施建设。对公办养老机构保障所需经费，应列入财政预算并建立动态保障机制。“十二五”期间，省级通过预算安排专项资金、运用福利彩票公益金等方式，支持地方社会养老服务体系建设，扶持规划项目建设。省级用于发展服务业的资金，要将养老服务机构纳入优先扶持范围。各地要安排专项资金用于支持社会养老服务体系建设。省和地方各级留成使用的福利彩票公益金应优先用于保障社会养老服务体系建设。要充分发挥市场机制的作用，拓展社会养老服务产业市场化融资渠道。鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。

　　(三)落实和完善扶持政策。

　　各级政府应将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，合理安排，科学布局，优先保障土地供应，对符合《划拨用地目录》的依法划拨。住房城乡建设(规划)部门要将养老服务设施纳入城乡社区的必建配套项目。人力资源社会保障、卫生部门要积极支持养老机构内设医疗站点或合作设立医疗机构，对符合条件的要纳入城镇职工(居民)基本医疗保险或新型农村合作医疗定点范围，为在养老机构内的老年人享受医疗保险待遇创造便利条件。各地要在认真落实国家和省现有的养老服务优惠扶持政策基础上，针对制约养老服务业发展的瓶颈问题，进一步研究制定相关扶持措施。有条件的地方，可以探索实施老年护理补贴、护理保险，增强老年人对护理照料的支付能力。探索建立老年人意外伤害保险制度，构建养老服务行业风险合理分担机制。司法部门要为老年人法律维权提供支持和援助。

　　(四)建立健全养老服务和管理制度。

　　建立完善城镇“三无”老年人和农村“五保”老年人政府供养、困难老年人养老服务补贴、养老服务机构公办民营、民办公助等制度。根据国家法律法规和政策规定，研究制定养老服务机构等级评定、老年人入院评估、养老服务需求评估等办法，建立养老服务准入、退出、监管制度和养老服务标准管理体系及服务质量认证体系。深入开展养老服务示范活动。进一步加大执法力度，规范养老服务市场行为，促进养老服务业健康有序发展。建立科学合理的价格形成机制，规范服务收费项目和标准。建立健全养老服务管理组织体系，切实加强对各类养老服务机构的指导。积极培育和发展养老服务行业协会，发挥其在行业自律、监督评估和沟通协调等方面的作用。

　　(五)加快养老服务人才培养。

　　加强养老服务职业教育培训，有计划地在高等院校和中等职业学校设立养老服务相关专业和课程，依托高等院校、中等职业学校或大型福利机构建立养老服务培训基地，加快培养老年医学、康复医学、护理、营养和心理等方面的专业人才。对省内高等院校和中等职业学校在今后一个时期新增设的养老服务相关专业，根据相关规定予以一定的奖补。加强养老护理员职业技能培训，推行养老护理员职业技能鉴定制度。“十二五”期间，省级重点培训中高级养老护理员。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，推动养老机构开发社工岗位。鼓励支持养老机构吸纳就业困难群体就业。建立健全以培训、使用、评价、激励为主要内容的政策措施和保障制度，确保养老服务从业人员按规定参加社会保险并享受有关待遇。加快培育从事养老服务的志愿者队伍，促进志愿服务的经常化、制度化。

　　(六)提高养老服务信息化水平。

　　以社区居家老年人服务需求为导向，以社区日间照料中心为依托，采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，构建社区养老服务信息平台，为老年人提供便捷高效的服务。通过网上办公实现对养老机构的日常管理，实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接，提高服务效率和管理水平。

　　(七)促进养老产业发展。

　　促进养老事业与养老产业的良性互动，以事业促进产业，以产业带动事业，实现共同发展。积极支持发展老年用品、休闲旅游等养老产业，鼓励金融保险机构为养老产业提供相关服务。引导企业开发老年保健、老年照护、老年康复辅具、老年住宅、老年宜居社区等产品和服务市场。鼓励社会组织和市场中介机构参与老年产业发展，提供评估、咨询和第三方认证等服务。 各地要根据本规划，结合实际，制定本地区的社会养老服务体系建设具体规划和年度计划，并分年度逐步组织实施。